Partager la ressource foncière en milieu rural. Une étude de cas dans les Hauts-de-France.

Ronan CRÉZÉ est doctorant en science politique depuis en 2019 au sein du CERAPS (Université de Lille). Il présente ici un papier tiré de sa présentation aux Doctoriales transdisciplinaires des ressources, organisées par le groupe Recherches-Ressources et qui se sont tenues le 13 novembre 2020.

Carrière du Boulonnais. Photo : R. Crézé

L’hypothèse d’un renouveau minier en France a rendu la question de la pression foncière prégnante en milieu rural. Les activités industrielles et extractives y entrent en concurrence avec d’autres usages, notamment celui de l’agriculture. La régulation de ces changements d’usage du sol repose pourtant en partie sur la profession agricole, qui prend part au contrôle des transactions foncières à travers sa participation à la gouvernance des Safer (Sociétés d’Aménagement Foncier et d’Établissement Rural). Sur son territoire, chaque Safer représente un maillon essentiel de la politique foncière en milieu rural. En plus des agriculteurs, elle accueille dans ses instances décisionnelles les collectivités locales et les associations agréées de protection de l’environnement, dans le cadre d’une gouvernance partagée (Sencébé, 2012). Nous avons cherché à comprendre comment les décisions prises par la Safer orientent le devenir des terres, en nous focalisant dans cette étude sur le transfert de parcelles dédiées à l’agriculture vers les activités industrielles1.

Un territoire où l’activité agricole prédomine

La région des Hauts-de-France est marquée par la prédominance forte de l’agriculture. D’après les données publiées en 2020 par l’Agreste (Agreste, 2020), la surface agricole utile (SAU2) représente 68% du territoire des Hauts-de-France (jusqu’à 70% dans le département du Pas-de-Calais), contre 50% au niveau national. Les Hauts-de-France sont donc la région française dans laquelle l’agriculture occupe la superficie la plus importante. La région est très peu boisée : les bois et forêts occupent 16% du territoire régional, dont seulement 11% dans le département du Pas-de-Calais, contre 31% à l’échelle nationale. Par ailleurs, l’artificialisation des terres est l’un des principaux facteurs de pression sur le foncier dans les Hauts-de-France puisqu’elle représente 12% du territoire régional. Les terres agricoles sont les plus touchées par le processus d’artificialisation des terres, qui résulte notamment du développement des infrastructures de transport, du logement, des activités économiques et commerciales, etc. En effet, elles sont facilement mobilisables, à la différence des terres boisées par exemple.

La Safer : du maintien de l’activité agricole à la prise en charge de nouvelles missions

Au moment de leur création dans les années 1960, les Safer avaient pour objectif d’assurer la pérennité de l’activité agricole à travers l’installation de jeunes agriculteurs, la consolidation des exploitations, etc. D’autres missions se sont ensuite ajoutées : d’abord l’aménagement du territoire, puis la préservation de l’environnement. Si la mission de régulation de la Safer s’exerce dans le respect des documents d’urbanisme votés par les collectivités locales (au premier rang desquels les Plans Locaux d’Urbanisme), les marges de manœuvre dont elle dispose sur l’utilisation des terres sont amoindries, mais non négligeables. Or, devoir arbitrer entre l’agriculture, le développement local ou l’environnement s’est révélé difficile pour cette institution, notamment parce que la Safer a la particularité d’accueillir majoritairement des agriculteurs, qui doivent endosser le rôle de régulateurs des transactions foncières en facilitant parfois le transfert de terres agricoles vers des usages alternatifs. C’est là que réside un important paradoxe : comment des agriculteurs en arrivent-ils à accepter l’amputation de terrains agricoles au profit d’autres activités incompatibles avec le maintien de l’agriculture ?

De la cogestion à la gouvernance partagée

En France, la profession agricole est fortement impliquée dans la politique publique agricole (Muller, 1987). En science politique, on parle de « cogestion » pour désigner le fait qu’un groupe social s’associe à l’État dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. La Safer en est un exemple probant puisque les membres de ses instances dirigeantes sont issus de trois collèges (article L146-1 du Code rural) : les « Organisations Professionnelles Agricoles » (OPA3), les « collectivités » et les « autres ». Cette dernière catégorie comprend obligatoirement les représentants de l’État et ceux des associations de protection de l’environnement dans lesquelles les chasseurs sont inclus. L’« hybridation » de l’action de la Safer (Sencébé, 2012) a modifié le type de dossiers traités par la Safer depuis le domaine « agricolo-agricole » (X1, dirigeant-e de la Safer) jusqu’à des missions plus larges. En intégrant le développement local et la préservation de l’environnement la politique agricole de la Safer s’est adaptée à « la prise en compte croissante des exigences liées au territoire et à l’environnement» (Muller, 2000, p. 37).

Des industries minières et extractives concurrentes de l’agriculture

L’industrie minière fait partie des activités qui entrent en concurrence avec l’agriculture pour l’usage des sols. L’une des entreprises situées sur notre terrain d’étude développe par exemple son activité au sein d’un périmètre d’exploitation de 500 hectares. Trois autres entreprises (quasiment accolées les unes aux autres) sont présentes aux côtés de ce site d’extraction (illustration 1). Toute extension des carrières s’est donc historiquement construite dans un cadre concurrentiel et à l’encontre de l’agriculture, qui occupe les parcelles attenantes aux sites d’extraction.

Schéma représentant la configuration spatiale de sites d’extraction de minerais. Réalisation : R. Crézé

Jusqu’à la mise en place de la Safer en 1960, le développement de l’activité minière se réalisait sans véritable contrôle puisque les entreprises gérant des carrières pouvaient acheter et revendre des terres agricoles sans contrainte particulière. Les transactions foncières étaient alors directement engagées auprès des propriétaires des terrains agricoles ce qui pouvait donner lieu à des mises à prix élevées sans qu’aucune cohérence territoriale dans les achats réalisés ne soit assurée.

« Ils avaient besoin de 5 hectares pour l’extraction, ils s’arrangeaient avec les agriculteurs à qui ils prenaient le terrain et leur rendaient 10 ou 15 ou des machins comme ça. C’était leur système »

X29, dirigeant-e de la Safer, agriculteur-trice

Des tentatives d’apaisement des tensions foncières

L’instauration de la Safer a permis de réguler ces transactions foncières dans un contexte où les relations entre le monde agricole et les carrières étaient compliquées, comme l’attestent les manifestations conduites par les syndicats agricoles contre les achats fonciers des sociétés exploitant des carrières.

« Il y a très longtemps, le monde agricole s’est rebiffé contre les carrières. Ils ont fait des manifestations avec des tracteurs [… ] parce qu’en fait ils [les carriers] expropriaient les agriculteurs de leurs terres sans compensation et […] avec un peu d’anarchie. […] Ça remonte […] dans les années soixante, soixante-quinze. […] La Safer existait déjà là [et] le syndicat agricole a mis pression sur la Safer pour qu’elle intervienne justement »

X19, membre du comité technique, agriculteur-trice

Ces conflits se sont atténués après que les autorités étatiques aient dénoncé le blocage généré par les pratiques anticoncurrentielles d’une des entreprises du secteur. Celle-ci avait proposé à un agriculteur de racheter ses terres tout en le laissant continuer son activité agricole. Or, les parcelles visées étaient situées au milieu de la zone d’extension d’une entreprise concurrente. Conserver l’usage agricole de ces terres aurait nuit à la pérennité de l’activité extractive. Le sous-préfet du département a alors explicitement exigé qu’une solution soit trouvée afin d’éviter que la production industrielle ne pâtisse de cette action hostile. Incitée à agir, la Safer a apaisé les tensions locales par la mise en place d’une convention de partenariat avec les entreprises exploitant des carrières. Cet outil recense les besoins fonciers de l’entreprise et fixe les modalités d’action que la Safer peut mettre à disposition pour l’accompagner dans la recherche de parcelles. Confortée par son droit de préemption, la Safer peut faire pression sur les entreprises qui préfèrent dès lors la coopération au conflit. Finalement, les parcelles concernées ont été acquises par l’entreprise qui exploitait les alentours et les transactions foncières dans ce secteur sont depuis plus apaisées. Mais l’existence de conventions de partenariat n’empêche pas d’éventuelles mésententes entre les partenaires.

Cas d’étude d’une acquisition opposant l’usage industriel à l’usage agricole

Nos observations ont porté sur les comités techniques départementaux de la Safer. C’est en leur sein que les décisions d’acquisitions et de rétrocessions sont discutées avant d’être validées par la direction de la Safer. Notre travail a permis de comprendre les modalités d’action de la Safer pour remplir ses missions. Ici (illustration 2), le dossier concerne trois parcelles, dont deux sont situées en dehors du périmètre d’expansion de la carrière (représentant plus de deux hectares) et une à l’intérieur (pour une surface de près d’un hectare).

Schéma représentant l’acquisition de trois parcelles situées à l’intérieur et en dehors du périmètre d’expansion d’une carrière. Réalisation : R. Crézé

Ces trois parcelles ont été acquises auprès d’un agriculteur âgé par une entreprise exploitant une carrière, sans que la Safer n’en ait été informée avant la publication de l’acte notarié. Les membres du comité ont donc discuté de l’opportunité pour la Safer de faire valoir son droit de préemption de manière partielle sur les deux parcelles situées en zone agricole afin de favoriser la consolidation d’exploitations existantes. Au terme de la discussion, huit membres du comité technique se sont déclarés favorables à la préemption partielle, alors que trois se sont abstenus. La Safer a justifié son intervention par le fait que la propriété en vente soit constituée de deux lots, dont un situé en zone agricole. Or, d’après le compte rendu de la réunion « il existe une forte demande sur le secteur [et] en 2018 un appel à candidature sur une surface de 10 [hectares] avait révélé l’intérêt de six agriculteurs ». Il semble donc que l’objet principal et historique de la Safer qu’est l’agriculture reste primordial dans son action.

Pourtant, le dossier a été présenté à nouveau devant le comité technique du mois suivant ce qui représente un fait extrêmement rare. Cette fois, et bien que le contexte soit identique, les membres du comité technique approuvent d’abord l’achat à l’amiable par la Safer des parcelles situées en zone agricole. Puis, ces parcelles sont étonnamment rendues à l’entreprise sur laquelle la Safer avait agi par préemption un mois plus tôt. Se faisant, la Safer rétrocède à un carrier plutôt que d’agir en faveur d’une activité agricole pérenne. Certes, la rétrocession est accompagnée d’un bail Safer qui rend obligatoire le maintien de l’utilisation agricole des terres y compris après le départ en retraite effectif de l’agriculteur. Mais les terres pourront à l’avenir être utilisées par l’entreprise comme moyen d’échange pour des parcelles situées dans son périmètre d’extension. Indirectement, la Safer facilite donc le développement local au détriment de l’agriculture.

Conclusion

Nos observations des mécanismes de gestion de la ressource foncière par la Safer montrent que ses missions peuvent s’apparenter à des injonctions contradictoires. Le fait de favoriser le développement local peut s’opposer à la volonté de maintenir l’activité agricole en milieu rural. Dès lors, le monde agricole qui est prédominant dans le système de gouvernance de la Safer se trouve dans une situation paradoxale. Il participe à la construction d’accords fonciers locaux par diverses actions, dont la mise en place de conventions de partenariat avec des collectivités ou des entreprises privées. Se faisant, les agriculteurs accompagnent in fine le basculement de terres agricoles vers d’autres usages.

Ronan Crézé


1 – Pour ce faire, nous avons réalisé entre 2019 et 2020 une trentaine d’entretiens sociologiques de type semi-directifs auprès des membres de l’un des comités techniques de la Safer des Hauts-de-France ainsi qu’avec son personnel et des représentants de sociétés exploitant des carrières à ciel ouvert.

2 – Il s’agit de la superficie du territoire dédié à l’agriculture (terres arables, prairies, terres en jachères, etc.). Les bois et forêts en sont exclus.

3 – Les OPA sont composées de quatre organisations : la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), le Centre national des jeunes agriculteurs (CNJA), la Confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricoles (CNMCCA) et l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) (Cordellier et Le Guen, 2008). La CNMCCA est composée de quatre entités : Groupama, la Mutualité Sociale Agricole (MSA), la Coop de France et le Crédit agricole (Cordellier et Le Guen, 2008).


Bibliographie 

AGRESTE – Service régional de l’information statistique et économique des Hauts-de-France, (2020), Le panorama du monde agricole, forestier et agroalimentaire, Hauts-de-France, n° 58, pp. 108.

CORDELLIER Serge et LE GUEN Roger (2008), « Organisations professionnelles agricoles : histoire et pouvoirs », Revue POUR, Editions GREP, n°196-197, pp. 64-79.

MULLER Pierre (1987), L’État en action. Politiques publiques et corporatismes, Collection Recherches politiques, Presses Universitaires de France, 1ère édition, Paris, p. 94.

MULLER Pierre (2000), « La politique agricole française – l’État et les organisations professionnelle », Économie rurale, n°255-256, Les cinquante premières années de la sfer. Quel avenir pour l’économie rurale ?, pp. 33-39.

SENCEBE Yannick (2012), « La SAFER. De l’outil de modernisation agricole à l’agent polyvalent du foncier – hybridation et fragmentation d’une institution », Terrains et travaux, n°20, pp. 105-120.


Vous aimerez aussi...

Laisser un commentaire

Votre adresse e-mail ne sera pas publiée.

Ce site utilise Akismet pour réduire les indésirables. En savoir plus sur comment les données de vos commentaires sont utilisées.

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search