Les éclairages de la géopolitique locale sur les conflits d’appropriation de la gestion énergétique

Carole WERNERT est maître de conférences en aménagement de l’espace et urbanisme à l’Université de Lorraine et au Laboratoire LOTERR. Elle présente ici un papier tiré de sa présentation à la session “Géopolitique des ressources naturelles à l’heure de la transition socio-écologique” du congrès de l’UGI organisée par le groupe Recherches-Ressources et qui s’est tenue le 19 juillet 2022 à Paris.

Une approche locale de la géopolitique de l’énergie

La géopolitique considère l’espace et ses ressources comme des enjeux pour lesquels des acteurs s’opposent afin de les contrôler (Rosière, 2003). Les ressources, notamment énergétiques, stockées ou qui transitent au sein de territoires, sont susceptibles de cristalliser des conflits et des tensions entre ces acteurs et sont au cœur de l’analyse géopolitique.

La géopolitique de l’énergie est traditionnellement abordée aux échelles étatique, internationale et plus rarement à celle des territoires infranationaux. Une large part de la littérature existante s’intéresse davantage aux relations entre exportateurs et importateurs de flux énergétiques mondiaux, aux stratégies d’approvisionnement élaborées par les pays, aux réserves de ressources énergétiques et à leur comptabilité (Mérenne-Schoumaker, 2007).

Philippe Subra (2012, 2016) a montré que l’échelle locale pouvait également avoir sa « propre » géopolitique. Pour lui, la géopolitique locale est révélatrice de la structuration des conflits entre acteurs étatiques et locaux face à des légitimités respectives pour définir les usages des territoires, mais aussi celui des ressources.

Le cadre d’analyse de la géopolitique locale de l’énergie doit alors permettre d’identifier des acteurs (inscrits à diverses échelles) et leurs rapports de force, de comprendre leurs discours, leur culture ainsi que les stratégies qu’ils mettent en place pour conserver ou élargir leurs intérêts dans ce secteur.

Pour illustrer nos propos sur la géopolitique locale de l’énergie, nous étudions une entreprise locale de l’énergie à Metz : l’UEM (Usine d’Électricité de Metz). L’UEM est un modèle allemand de gestion de l’énergie datant du début du XXème siècle et conservé jusqu’à nos jours. L’entreprise (auparavant sous le statut de régie et aujourd’hui comme Société d’Économie Mixte – SEM – appartenant à 80% à la ville de Metz et à 20% à la Caisse des Dépôts et Consignations) dispose de plusieurs unités de production : une centrale biomasse en cogénération, six centrales hydroélectriques, des parcs éoliens et une centrale solaire.

Au cours du XXème et au début du XXIème siècle, la ville de Metz s’est efforcée de conserver son modèle local face à un système énergétique français qui s’est centralisé avec la création d’EDF-GDF en 1946. Au lendemain de la guerre, le secteur énergétique est considéré par le gouvernement français comme stratégique pour la reconstruction du pays. Les entreprises communales comme l’UEM (appelées Entreprises de Distribution – ELD) sont destinées à disparaître en étant regroupées au sein d’EDF-GDF. À la suite de la nationalisation, ce sont environ 1450 entreprises de production, 93 de transport et 1 150 de distribution qui seront reprises par EDF-GDF (Boutaud, 2017). Le cas de Metz, qui utilisera différents leviers politiques et juridiques pour conserver sa gestion locale de l’énergie, va alors révéler une conflictualité entre deux modèles et types d’acteurs qui se partagent la gestion de ce secteur illustrant ainsi une géopolitique locale de l’énergie.

Une approche multiscalaire et évolutive offre des clés d’analyse pour comprendre historiquement les modes d’appropriation des systèmes énergétiques par certains acteurs (nationaux et/ou locaux). L’histoire énergétique de quelques territoires français ayant conservé une gestion locale de l’énergie souligne le caractère conflictuel du contrôle des ressources énergétiques (Wernert, 2019). Le maintien des modes de production et de distribution énergétiques à l’échelle locale répond à des intérêts économiques et politiques (retombées financières, limitation des impôts locaux, etc.) que les pouvoirs locaux ont tout intérêt à conserver lorsqu’ils disposent d’un opérateur local de l’énergie (Emelianoff, Wernert, 2019). Des conflits avec des acteurs concurrentiels positionnés sur une autre échelle d’intervention peuvent alors apparaître lorsque l’opérateur local souhaite implanter de nouvelles infrastructures de production, mobiliser un nouveau gisement énergétique local, accéder à de nouvelles puissances sur le réseau ou encore tout simplement maintenir son existence juridique.

Dans le cadre de conflits d’appropriation des modes de gestion de l’énergie par des acteurs « alternatifs » au système énergétique dominant, il peut y avoir une remise en question du contenu des politiques de l’État (ou d’une collectivité) par des moyens pacifiés (lobbying, actions juridiques, nouveaux modes de représentation, activation de ressources locales etc.) (Subra, 2012).

La conservation d’un acteur local de l’énergie à Metz : l’objet d’une géopolitique locale

Les dégâts d’après-guerre donnent une légitimité à l’État pour reconstruire le territoire national et les secteurs stratégiques. Dans ce contexte, l’État tente de contrôler des secteurs stratégiques comme l’énergie, en uniformisant les modèles énergétiques locaux. Avec la création d’EDF-GDF par la loi de 1946, la création d’établissements publics locaux dans le domaine électrique ou gazier, comme des régies, est interdite et ces dernières doivent être ramenées dans le giron des entreprises nationalisées. Cette loi a ainsi pour objectif d’homogénéiser le secteur énergétique en accordant un monopole à EDF-GDF. L’UEM, qui existe depuis 1901 et qui a développé ses propres moyens de production thermique (charbon) et hydroélectrique, ainsi qu’un réseau de distribution urbain et suburbain est alors menacée.

Des élus messins ainsi que des défenseurs des collectivités locales feront alors pression pour modifier la loi afin de préserver l’autonomie des régies. La controverse se cristallise à Metz et l’innovation hydroélectrique de l’UEM, ainsi que la fiabilité de ses installations seront mises en avant pour justifier le maintien de ces acteurs locaux de l’énergie. En outre, la gestion locale de l’énergie sera défendue par ses retombées économiques. Par cette mobilisation, les régies conserveront leur autonomie, mais la très grande majorité d’entre elles sera peu à peu absorbée par les opérateurs nationaux. Pour celles qui subsistent, le développement de leurs activités sera également contraint par la loi, qui leur impose de « rester en l’état » : elles conservent leurs droits et statuts, mais sont bridées dans la puissance de leurs installations de production qui ne doivent pas excéder 8 000 kilovoltampères (kVA).

La centrale hydroélectrique d’Argancy construite par l’UEM en 1933 et toujours en activité aujourd’hui. Crédits photos : UEM.

Pour consolider sa position dans le secteur énergétique local, l’UEM développe ses outils de production. En 1961, l’UEM met en place un chauffage urbain alimenté par une centrale en cogénération. Cette production permet à l’entreprise de limiter les achats auprès d’EDF et de maintenir son activité historique dans un contexte peu propice à la décentralisation énergétique.

Dans cette situation, la représentation des régies au niveau national est cruciale pour la pérennité de ces acteurs locaux. Au début des années 1960, l’UEM fonde alors avec d’autres régies l’Association Nationale des Régies de services publics et des Organismes constitués par les Collectivités locales (ANROC), qui vise spécifiquement à rendre visible les régies et à défendre leur existence.

Ces premiers éléments montrent le caractère conflictuel de la gestion de l’énergie et illustrent un rapport de force entre différents acteurs émanant d’une géopolitique locale de l’énergie. On observe une opposition d’acteurs situés à différentes échelles de pouvoir (central vs local/territorial) et des intérêts respectifs pour un contrôle politique et économique du secteur de l’énergie. La remise en question des politiques de l’État est clairement visible et se fait principalement par une pression politique et des recours juridiques par les pouvoirs locaux pour conserver une souveraineté locale dans le domaine énergétique. La légitimité de l’État pour construire le pays de l’après-guerre en pilotant les domaines stratégiques tels que celui de l’énergie est ainsi contestée1.

La production endogène d’énergie à Metz : une autre géopolitique locale des ressources

Traditionnellement, les ressources énergétiques sont considérées comme des ressources nationales servant un pouvoir étatique (Bridge, 2014). Avec la construction d’un quasi-monopole de l’énergie par EDF-GDF, le renforcement de l’UEM par l’installation de nouvelles unités de production (entraînant un manque à gagner pour EDF) sera synonyme de tensions entre les deux opérateurs.

Dans les années 1980, l’UEM imagine un projet de construction d’une nouvelle centrale hydroélectrique à Arry-la-Lobe (à une vingtaine de kilomètres de Metz). Ce projet serait l’opportunité de répondre à l’augmentation de la demande d’électricité dans la région, de réduire les achats de l’UEM auprès d’EDF, tout en bénéficiant des travaux en cours sur la Moselle pour enclencher un chantier de construction. EDF dénonce ce projet au motif que les régies n’ont pas le droit de posséder des centrales de plus de 8 MW et doivent « rester en l’état ». L’UEM se défendra jusqu’au Conseil d’État pour obtenir raison et conserver son « droit de produire en vue de distribuer à ses usagers » (article 23 de la loi 1946). Le projet ne verra pour autant pas le jour à cause des investissements nécessaires imposés par la Navigation sur la Moselle. Néanmoins, la légitimité de l’UEM est reconnue une nouvelle fois face à EDF.

Ce conflit, parmi d’autres2, affirme à nouveau la conflictualité du secteur énergétique à travers des rivalités pour le contrôle des ressources et des modèles de production.

Dans l’histoire de l’UEM, la production énergétique locale est un enjeu majeur pour le maintien de l’entreprise. À l’heure des impératifs de transition bas carbone, l’UEM développe ou achète de nouvelles centrales renouvelables. Le déploiement des énergies renouvelables induit de nouvelles problématiques pour les territoires et les acteurs locaux de l’énergie dont le cadre d’analyse peut relever de la géopolitique locale.

Transition énergétique bas carbone : un terreau pour la géopolitique locale ?

À l’aune des enjeux de transition, la gestion locale de l’énergie peut être un outil pour opérationnaliser et articuler les politiques énergie-climat (à condition que cette gestion soit orientée vers ce but). La territorialisation des énergies renouvelables serait d’ailleurs une condition de réussite de la transition énergétique (Duruisseau, 2014). Cette (re)localisation des systèmes de production énergétique induirait de nouveaux conflits d’usage et d’appropriation des ressources.

En effet, la délocalisation de centrales énergétiques renouvelables en dehors du territoire d’origine d’une entreprise locale de l’énergie -comme l’a fait l’UEM pour sa centrale photovoltaïque implantée dans le sud de la France afin de bénéficier de meilleurs rendements-, soulève des questions d’appropriation des ressources surfaciques par un acteur extérieur au territoire pouvant être le terreau de conflits locaux sur l’usage des terres.

Sur un autre volet, l’appropriation locale des enjeux de transition à travers la création de nouvelles structures énergétiques par les collectivités (Sociétés Publiques Locales – SPL) et la constitution de nouveaux acteurs et modèles énergétiques (coopératives, communautés énergétiques renouvelables, projet d’autoconsommation individuelle ou collective etc.) requestionnent les missions, les rôles, les intérêts voire la légitimité des opérateurs « traditionnels » du secteur ainsi que le cadre réglementaire. De nouveaux rapports de force peuvent alors apparaître.

En France, l’autoconsommation collective3 a émergé « dans un contexte institutionnel très peu favorable à ses débuts » (Poupeau, Lormetau, 2022, p. 2), car ouvrant la voie à une impulsion décentralisatrice du secteur. Même si les cadres de l’autoconsommation ont été assouplis depuis deux ans, le secteur de la distribution se maintient dans un modèle intégré. En outre, l’autoconsommation reste exclue des dispositifs d’expérimentation juridique4 portés par la Commission de Régulation de l’Énergie (CRE) et prévus par la loi Énergie Climat de 20195, limitant ainsi la capacité d’adaptation du modèle de l’autoconsommation à différents contextes locaux.

À travers ces exemples, la géopolitique locale de l’énergie, en tant que champ d’analyse des acteurs énergétiques et de leurs rapports de force, semble ainsi fertile pour étudier les reconfigurations des systèmes énergétiques dans une perspective de décentralisation et de transition bas carbone.

Carole Wernet


1 Autre élément, au lendemain de la guerre, l’UEM reconstitue son réseau suburbain et les aides de l’État sont jugées insuffisantes au regard des destructions majeures. Cette situation entache l’idée d’une plus forte légitimité de l’État pour reconstruire le secteur énergétique.

2 Un autre conflit dans les années 1980, cette fois-ci sur la tension des réseaux de distribution, opposera une nouvelle fois l’UEM et l’opérateur national.

3 Dans le cas de l’autoconsommation collective, plusieurs acteurs (collectivités, acteurs économiques privés, habitants…) vont produire et consommer collectivement des énergies renouvelables (principalement du photovoltaïque) dans un périmètre restreint et défini lors de l’opération.

4 « Un dispositif d’expérimentation réglementaire, aussi appelé “bac à sable”, permet à des porteurs de projets innovants de tester de nouvelles technologies ou de nouveaux services en dérogeant temporairement à certaines règles juridiques en vigueur. L’objectif de l’expérimentation est autant de tester la viabilité de la technologie ou du service que d’évaluer l’opportunité d’une évolution pérenne du cadre juridique », p. 3 du document « Foire aux questions » disponible sur le site de la CRE : https://www.cre.fr/Transition-energetique-et-innovation-technologique/dispositif-d-experimentation-reglementaire

5 P. 8-9 ibid.


Bibliographie

BRIDGE Gavin (2014), Resource geographies II: The resource-state nexus, Progress in Human Geography, vol. 38, n°1, p. 118–130.

BOUTAUD Benoît (2017), Un modèle énergétique en transition ? Centralisme et décentralisation dans la régulation du système énergétique, Thèse de doctorat en Aménagement de l’espace et Urbanisme, sous la direction d’Olivier Coutard, Université de Paris Est Marne la Vallée, 495 pages.

DURUISSEAU Kévin (2014), L’émergence du concept de transition énergétique : quels apports de la géographie ?, Bulletin de la société géographique de Liège, n°63, pp. 21-34.

EMELIANOFF Cyria, WERNERT Carole (2019), « Local energy, a political resource: Dependencies and insubordination of an urban “Stadtwerke” in France (Metz, Lorraine), Local Environment, 24 (11), pp. 1035-1052.

MERENNE-SCHOUMAKER Bernadette (2007), Géographie de l’énergie, Paris, Belin, 271 pages.

POUPEAU François-Mathieu, LORMETAU Blanche (dir.) (2022), Émergence de l’autoconsommation collective d’électricité en France : Modèles et perspectives, Rapport final pour le PUCA, 280 pages.

ROSIERE S., 2003, Géographie politique et géopolitique. Une grammaire de l’espace politique, Paris : Ellipses, 320 pages.

SUBRA Philippe (2016), Géopolitique locale. Territoires, acteurs, conflits, Paris, Armand Colin, 335 pages.

SUBRA Philippe (2012), « La géopolitique, une ou plurielle ? Place, enjeux et outils d’une géopolitique locale », Hérodote, n°3, vol. 146-147, pp. 45–70.

WERNERT Carole (2019), L’historicité de la transition énergétique bas carbone : analyse comparée des politiques énergie-climat locales en France (Metz) et en Allemagne (Sarrebruck), Thèse de doctorat en géographie, aménagement de l’espace et urbanisme, sous la direction de Cyria Emelianoff, Le Mans Université, 593 pages.



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Recherches-Ressources (2024, 10 mars). Les éclairages de la géopolitique locale sur les conflits d’appropriation de la gestion énergétique. Recherches-Ressources. Consulté le 19 juin 2024, à l’adresse https://doi.org/10.58079/vzsc

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